固定资产投资管理体制

发布时间:2019-12-17 11:45

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  固定资产投资管理体制是指对固定资产投资具有管理职能的国家机关之间,它们与投资、融资者之间在实施固定资产投资管理活动的过程中的职责和权限划分制度。一定的固定资产投资管理体制是一定的经济体制的重要组成部分和集中反映。

  Investment in fixed assets management system

  计划管理是国家经济和社会发展计划的重要组成部分,它确定了计划期内投资规模、结构、布局、项目投资来源、效率等。投资计划是政府对投资活动进行宏观调控的作用、原则和方法的集中体现,是投资管理的基本依据。因此,凡属固定资产的投资活动都要纳入国家计划管理的范围。所有与投资活动相关的基本建设,不论其投资方式和资金来源,都要按隶属关系和各投资主体的投资范围,由各级计划管理体制部门综合平衡后,在核定的基本建设规模之内,纳入各级基本计划,按照统一领导、分级管理的原则进行管理。管理的方式,应通过不同的投资计划体系而下达不同的投资计划指标体系,进行管理。

  这里讲的投资计划体系,大体可以分为基本建设和更新改造投资计划,长期(10年或10年以上),中期(一般为5年)、短期(年度)投资效益等,这些指标是否具有约束力,是区分指令性投资计划指标(有强制约束力)和指导性投资计划(无强制约束力)的基本标准,也是政府对投资进行计划管理的一个基本方法。在市场经济条件下,随着投资计划体制改革的进一步深化,我国投资计划将从指令性计划管理为主转化为指导性计划管理为主。其中,凡属国家预算内拨款和“拨改贷”的投资,纳入国家信贷计划的基建贷款,以及利用国际金融组织和外国政府安排的建设项目,由国家负责平衡,实行指令性计划。地方、部门的自筹投资和国家统借地方自还或自借自还的用外资安排基本建设,由省级地方和国务院主管部门负责平衡,经国家计划委员会审核确定计划额度,执行中允许在10%的范围内浮动;民族自治地方的基本建设,在国家计划指导下,根据本地方的财力、物力和具体情况,进行自主安排。城乡集体所有制单位的基本建设投资由省级地方人民政府进行估算,实行指导性计划,报国家计划委员会备案。

  更新改造投资中,由国家预算内拨款,国家利用外资安排的技术改造,实行指令性计划;纳入国家信贷计划,用于技术改造的贷款,由人民银行按计划进行控制;由地方、部门、企业自筹投资安排的技术改造,实行指导性计划。

  固定资产投资资金调控是指对投资资金的来源和使用进行管理,合理控制投资规模和投资增长速度,优化投资结构,提高投资效益的调控方法。投资规模即固定资产投资的总量,它一方面受资金可供量的制约,同时又直接影响着积累和消费的比例关系;投资结构即投资的使用方向,它直接影响着产业结构和生产力布局。合理强调固有投资资金,是保证国民经济协调稳定发展的一个重要环节。

  建国以来,我国的基本建设投资一直实行由国家财政拨款,建设单位无偿使用的办法。为改善基本建设的管理,加强投资使用的责任制和提高投资效益,从1979年开始,国家预算内安排的基本建设项目,全部由财政拨款改为银行贷款。科研、学校、行政单位等没有还款能力的建设项目除外。这样,基本建设资金来源渠道,由过去主要依靠国家财政拨款的、单一的资金来源渠道,发展到目前的依靠国家财政拨款、银行贷款、利用外资、自筹资金等多种资金来源渠道。由于资金的来源渠道不同,对资金的具体管理办法亦不同。

  固定资产投资财政拨款是指建设项目的资金由财政部门以预算支出的方式拨付给建设单位无偿使用。财政拨款只适用于国家机关、学校、事业单位的公益性建设项目和经营性质本身决定没有经济效益的基础性项目。哪一级政府安排的投资项目,由哪一级财政拨付。资金拨付必须严格按照投资项目预算和建设进度进行。

  对国防科研、学校、医院、科研单位、行政机关、农田基建、防洪排涝和市政建设工程、国防公路等非经济部门所属非营业性的无偿还能力的项目,其固定资产投资采用财政拨款。对实行独立核算、经营性、生产性的企业投资所需资金一律改为由建设银行贷款(简称拨改贷)通过订立借款合同的方式,由建设银行统一管理固定资产贷款基金会,负责预算、财务和结算管理并进行统一管理固定资产贷款基金,负责预算、按约定期限还本付息。用自筹资金进行基本建设,要求资金来源正当、落实。自筹资金要专户存入建设银行,坚持先存后批,先批后用的原则,由建设银行监督使用。

  投资贷款是指建设项目的资金由银行按照有偿的原则提供给建设单位,建设单位到期还本付息的一种资金管理方式。固定资产投资贷款主要适用于基础性项目和竞争性项目。

  投资贷款有偿使用,实行有借有还,对不同建设项目的贷款,实行不同的贷款期和差别利率,重点支持项目和产品适销对路的项目。

  目前的投资贷款分作两类:一类是由财政预算安排的项目,由财政拨付给银行,由银行贷给建设单位使用。这类资金实行分级管理,国务院和各部门安排的建设项目,其“拨改贷”资金由地方政府拨给。贷款期满银行收回贷款,属中央预算安排的,上交中央财政;属地方预算安排的,上交地方财政。另一类是商业银行利用吸引存款发放的贷款。这类贷款从1998年1月1日起取消对国有商业银行贷款限额控制,国家不再对国有商业银行下达指令性贷款计划,而改为按年(季)下达指导性计划。

  投资体制的改革,使我国逐步建立起法人投资和银行信贷的风险责任制度。竞争性项目投资所需贷款,由商业银行自主决定,自负盈亏。基础性项目建设要鼓励和吸引各方投资参与。地方政府负责地区性的基础设施建设。国家重大建设项目,按照统一规划,由国家开发银行等政策性银行,通过财政投资和金融债券等渠道筹集,采取控股、参股和政策性优惠贷款等多种形式进行。

  自筹资金投资是指建设单位自行筹集固定资产投资资金进行投资。它包括各级地方财政的自筹资金和企业、事业单位的自筹资金。

  自筹资金进行投资的要求:一是要求资金来源正当、落实;二是自筹资金要专户存入银行,坚持先存后批,先批后用的原则,由银行监督使用。

  利用外资投资是指利用外国贷款进行固定资产投资和吸引外国直接进行固定资产投资。

  为保证偿还能力,维护国家信誉,对利用外资进行投资,实行项目审批制。各级政府和国务院各部门必须在规定的权限内,按项目投资额行使审批权。改革开放以来,各地区利用国外资金搞建设的数量不断增大,为了正确引导和搞好国家的宏观调控,国家对地方、部门利用国外贷款和吸收外商投资的审批权做了如下规定:

  凡属国家向国外政府和国外金融组织统借的贷款,其项目的审批与国内基本建设项目相同。国家对部分贷款的管理比较严格,这主要是从提高国外贷款的使用效率和保证国家信誉考虑的。

  凡地方、部门自借自还的,且生产建设条件能自行平衡的,每个项目总投资的审批权由目前的3000万美元提高到1亿美元;5亿美元以上的项目需报国务院核准;在国家下达的借债指标内,地方的审批权提高到5000万美元,2.5亿美元以上的项目需要报国务院批准。

  凡主要靠利用自借自还的外资,自筹资金、材料和进口设备进行建设,不需要国家综合平衡的非生产性建设项目,由各部门和省、自治区、直辖市自行审批。

  基本建设投资大,建设周期长,只有保证稳定的资金来源,按合同工期组织施工,才能提高投资效果。而原有的财政用于建设的投资一年一定,且年度间有时数量差别很大,使基本建设难以按合理工期进行。为解决这一矛盾,1988年国家规定,建立中央基本建设基金,与经常性的财政预算分开,实行有偿使用,自我循环,成立若干投资公司对之进行管理,并通过相应的银行,按国家计划承办基本基金的贷款任务,监督贷款的使用。

  基本建设和更新改造物资包括建筑材料和设备两大类。建筑材料的供应由物资部门逐步将材料直接供应给工程承包单位,实行包工包料,一包到底。对国家重点建设项目,采用委托承包,由中国基建物资配套承包联合公司与工程承包单位签订承包合同,所需材料优先保证。其他建设项目采用招标承包。

  成套设备的供应由设备成套公司组织供应并与工程承包单位签订供货合同。成套设备公司是国家重点建设项目及计划内的其他基本建设和技术改造项目所需成套设备的供应单位,实行多种形式承包责任制,保质保量,按时供应。

  建设单位对国家计划确定的建设工程项目,在投资总额限度内,按建设规模、投资总额、建设工期、工程质量和材料消耗包干,实行责、权、利相结合的经营责任制。通过签订承包合同,建设项目包干单位对建设工程项目实行“五包”:包投资、包工期、包质量、包主要原材料耗量、包形成综合生产能力;主管部门委托建设单位包干和建设单位委托施工单位包干的保证包干单位实行“五保”:保建设资金、保设备材料、保外部配套条件、保生产定员设备、保工业项目投料试车所需原料、燃料供应等。“五包、五保”协议签订后,国家按投资包干协议规定将投资总额拨给建设银行,由建设银行根据工程进度按实际需要付款。

  根据1992年11月国家计划委员会颁布的《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》,从1992年起,新开工和进行前期工作的全民所有制单位基本建设项目,原则上都实行业主责任制。在建项目也应积极创造条件,实行项目业主责任制。

  项目业主责任制,即由项目业主从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款以及国有资产的保值、增值实行全过程负责的一种项目组织管理形式。它的建立和实施,将有利于各类投资主体的自我约束意识,使建设的责任和经营的责任密切结合,从而克服现行建设项目管理体制中筹资、建设与生产、经营相脱节的弊端。

  项目业主是由投资方派代表组成,可采取多种形式。例如:①原企业投资进行建设的项目,业主就是原有企业的领导班子;②不同投资方以合资方式投资的新建、扩建项目、成立董事会,董事会是业主;③单一由政府投资的新建项目,设立管理委员会,管理委员会是业主。由投资主协商组建的各类开发、联营公司的领导班子等也可以成为业主。

  投资各方在酝酿建设项目的同时,即可组成业主班子,其人数及主要负责人等由投资各方协商确定。

  项目业主的建设、生产和经营权受法律保护。项目业主在项目建设过程中,必须执行国家投资管理的各项规定。项目建成后,其生产经营的管理必须按照有关规定执行。因主观原因造成项目重大损失浪费的,要依法追究业主的责任。

  党的十一届三中全会以后,尤其是社会主义市场经济体制确立以来,伴随着我国经济体制改革的不断深化,固定资产投资管理体制的改革也被逐步提上了议事日程并日益推向深入。在经济体制改革的前15年里,尽管我国实行的是计划经济体制,但商品经济和市场机制对于资源配置的作用已受到一定程度的重视,反映在固定资产投资管理体制上,即是国家下放了固定资产投资的管理权限,扩大了地方、企事业单位和个人对固定资产投资活动的参与,并在投资项目的建设中引入竞争机制。以1984年9月国务院发布的《关于改革建筑业和基本建筑管理体制若干问题的暂行规定》等规范为主要依据而推行的建设资金拨改贷、减少建筑材料和设备供应的中间环节、简化投资项目的审批手续并下放审批权限、允许集体和个人兴办建筑企业等政策,则是体现这一时期固定资产投资管理体制改革方向的基本措施。十四大之后,按照1993年11月党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的要求,我国固定资产投资管理体制改革继续向纵深方向发展。通过对固定资产投资管理进一步放权以及在固定资产投资活动中进一步引入市场机制,我国整个固定资产投资领域目前正发生着深刻的变化。投资管理部门由过去那种种类繁多、相互之间权限和责任不明、对投资活动干预过甚的局面,转变为按照精简(如撤销物资管理部门)、效益(如取消完全由商业部门根据国家计划分配建设所需物资和设备的做法,主要通过富有效益的市场机制配置资源)和合理分工(即依照各种投资管理部门的职能,划定其各自在固定资产投资活动管理中的职权)的原则设置并进行固定资产投资管理活动;投资资金由过去主要靠国家财政拨款,转变为由投资者自筹资金、银行贷款、财政投入和利用外资等多种渠道予以解决;投资主体由过去主要是中央政府转变为中央和地方政府、企事业单位、个人和外商等多元化的构成格局;再生产的形式由过去主要靠铺新摊子、上新项目转变为在搞好新建项目的同时,开始更加注重已有项目的技术改造,走内涵再生产的道路;投资项目的建设实施由行政分配任务、物资和设备,逐步向引入竞争机制、实行招标投标的办法转变。可以说,尽管我国固定资产投资管理体制目前仍处于改革和完善之中,但经过二十余年的不断探索,适应社会主义市场经济体制要求的固定资产投资管理体制模式的雏形已经形成。

  .李昌麒主编 吕忠梅 黄河 卢代富副主编.经济法学(第三版).中国政法大学出版社,2007年09月第3版.

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